金融资产管理公司法律环境研究

何遐祥   东方法律人

 

市场经济是法治经济。作为市场经济中的一类特殊主体，金融资产管理公司一切经营活动均离不开外部法律环境。四家资产公司成立至今已逾15年，十几年间，国家法治建设实现了快速发展，外部法律环境发生了巨大变迁。各资产公司经过十几年的发展历程和探索实践，已先后实现改制转型或进入改制转型期。因应改制转型和环境变迁，研究、适应、建设新形势下的外部法律环境，是资产公司实现业务转型发展的一项前提性工作，也是当前资产公司法律工作中的一项基础性任务。本文介绍了一段时间以来资产公司外部总体法律环境、金融市场法律环境及资产公司自身法律环境的发展概貌和现实情况，为立法、司法和实践发展提出了相关建议，并为资产公司提出了应对之策，以期为资产公司业务开展提供参考，为相关法律工作提供借鉴。

 

一、商事立法日臻完善，司法审判与时俱进，社会实践不断发展，外部法律环境总体改善

资产公司设立之初，社会主义市场经济建设刚刚开始全面推进，市场经济相关立法尚处于起步阶段。其时，市场主体类型相对简单，交易行为不如今日之复杂多样，相应地，适用的法律规则体系也相对简单。就资产公司而言，面对的主要交易对手主要是债务人（担保人）、资产买受人两种类型；主要的处置行为包括不良资产清收、重组、诉讼和转让；适用的主要法律框架则包括：民法通则、合同法、担保法、公司法、企业破产法（试行）等几部法律，金融资产管理公司条例，财政部等主管部门制定的资产处置相关规定。总体上，资产公司当时的交易行为类型相对单一、结构相对简单，当时的法律规范也相对简单。经过十几年的发展，民商事立法体系已经比较完善，商事交易也更加复杂多样，随着业务的不断升级、扩张，资产公司所面临的法律环境总体上已经发生较大变化。

民商事法律体系基本健全。民事主体地位平等、意思自治、公平、诚实信用等民法基本原则确立；商法调整商事主体之间的商事关系，遵循民法的基本原则，同时秉承保障商事交易自由、等价有偿、便捷安全等原则。在原已制定民法通则、合同法、担保法的基础上，制定了物权法（2007），建立健全了债权制度和包括所有权、用益物权、担保物权的物权制度。修改了公司法（1999、2005、2004、2013）、合伙企业法（2006）、商业银行法（2003），制定了证券投资基金法（2013）、农民专业合作社法（2006）等法律，建立健全了商事主体制度。制定了信托法（2001）、修改了证券法（2004、2005、2013、2014）、保险法（2002、2009、2014）、票据法（2004）等法律，建立健全了商事行为制度。修改了中外合资经营企业法（2001、2016）、外资企业法（2000、2016）、中外合作经营企业法（2000、2016），对外国投资者在中国的投资条件、程序、经营、监督、管理和合法权益的保障等作出规定。修改了对外贸易法（2004）。修改了民事诉讼法（2007、2012）、仲裁法（2009），建立健全了民商事争议解决机制。制定了企业国有资产法（2008）、企业破产法（2006）、企业所得税法（2007）、反垄断法（2007）、银行业监督管理法（2003）、反洗钱法（2006）等法律，修改了中国人民银行法（2003）、预算法（2014）等法律，建立健全了市场管理和宏观调控制度。规范市场经济秩序的其他相关法律制度不断完善，行政、刑事和社会保障等法律体系不断健全。有关行政法规、部门规章及其他规范性文件也在不断完善。总体上，以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的社会主义法律体系已经形成。社会主义法律体系建设的成就，特别是民商事领域相关立法的不断完善，为市场经济发展夯实了法律基础，为包括资产公司在内的各类市场主体的业务发展和创新提供了制度保障。各类商事活动的主体制度更加健全、交易规则更加明确、法律效力更加稳定，十几年来市场经济相关立法总体上取得了重大进步。这是资产公司法律环境的最大变化，是我们研究资产公司具体法律环境、开展业务创新的前提和基础。

司法审判与时俱进。司法体制和工作机制不断完善，司法改革不断推进，司法公开、公正不断进步，司法环境总体上得到改善，商事交易的司法保护得到加强。司法解释体系更加健全，裁判规则更加明确。关于民商事案件审判，最高人民法院就合同法、担保法、公司法、破产法、物权法等民商事法律的适用问题作出了一系列司法解释，就民商事案件审判中的诸多具体问题作出了明确规定（通知、意见、答复等），就案件审判、仲裁、执行程序作出了若干重要解释文件，地方各高级人民法院也就民商事案件发布了诸多的指导意见。司法案例指导制度实施，最高人民法院发布了民商事等各领域一大批司法指导案例，对实现司法公平、统一起到了积极的促进作用。司法理念也在不断演进。更强调鼓励市场交易、尊重当事人意思自治，对市场经济发展过程中出现的新的交易结构、新的合同类型，不轻易否定其效力。更注重权利平等理念、公开审判理念、法制统一理念、程序公平理念，以公正、平等、公开、统一等为内涵的民事裁判理念基本确立。司法环境、裁判规则和司法理念的改善、健全和进步，为商事纠纷的解决提供了更可靠的途径，从而为商事交易提供了更有力的司法保障。

商事活动中法治观念和契约精神进一步确立。商事主体更加注重依法、依约开展交易和解决纠纷。各类交易系统、交易所等交易平台进一步丰富，交易规范化程度提高。市场自治程度不断提高，各商事主体自发形成的交易规则和交易习惯进一步完善，并受到立法和司法实践的认可与保护。市场自律、行业自律进一步加强，一些行业组织的章程、各类协会和交易所等中介机构的业务规则进一步成为交易活动的重要适用或指导依据。政府管理、调控市场时更注重依法行政，对相关交易活动的服务进一步规范。总体上，市场经济的法治土壤更加成熟。

立法在发展，司法和社会实践在进步，但制度和实践仍有诸多不完善之处。由于民商事立法进程和改革实践相伴而行，缺乏事先科学规划和系统安排，导致其存在体系性缺失的问题，不一致、不协调甚至混乱、冲突的问题还在一定程度上存在，立法进展也没有完全跟上改革实践的需要，在一定程度上滞后于市场的需要。司法改革的路径还未最终明确，司法环境还有待进一步改善，司法机关独立行使审判权还没有得到充分保障，公正高效权威的司法制度还未最终建立。民商事法律审判的理念还有待进一步更新，人民法院尤其是基层法院的审判队伍还有待加强，司法对于市场主体的交易创新尤其是金融创新还有待进一步理解和接受。社会信用体系还不完善，法律文化、法律意识还有待提高，大量不诚信交易还未得到有效遏制，法律实施、交易履行中一些主体“钻空子”的思维依然存在。地方政府特别是基层政府依法行政存在不足，服务意识有待加强，行政干预司法、干预交易的现象及“登记难”、“审批难”、“抵押难”等问题有待解决。这些问题，是我们在业务开展中必须面对的。如何在具体业务的开展中，探明有关交易安排法律效力的边界，寻求可能产生的纠纷之司法保护的确定性，防范交易对手信用风险，关注审批、备案、登记或其他有关安排的可操作性，是业务创新时必须解决好的问题。

 

二、金融体系不断发展，监管体制调整完善，法规体系趋于复杂，金融市场法律环境更加健全

资产公司成立以来，金融法规体系不断发展完善，金融业发展日新月异。金融业主体制度不断完善，市场主体类型不断变化、数量急剧增加。除国家有关立法外，国务院及有关部门先后发布了《外资银行管理条例》、《农村商业银行管理暂行规定》、《村镇银行管理暂行规定》、《小额贷款公司试点的指导意见》、《保险公司管理规定》、《信托公司管理办法》、《保险公司管理规定》等诸多规范性文件。大型国有银行、股份制银行、外资银行、城商行、农商行/农信社、村镇银行等组成的银行业机构体系不断发展并继续占据金融市场主体地位。保险业综合影响力继续提高，财险、寿险和保险资产管理公司主体体系不断发展壮大。证券业、信托业经历过行业整顿、风险处置浪潮后随着市场发展、制度完善再次焕发生机，证券公司、信托公司管理资产规模今非昔比。金融租赁、基金、期货、担保、小额贷款、支付结算等行业、企业阵容不断扩张，金融主体体系呈现多元化、创新化、网络化发展的趋势。各类公司、有限合伙等非金融机构及个人更加活跃，参与金融市场程度更高。

金融监管体制调整完善，分业监管格局形成。2003年4月，国务院设立银监会，统一监管银行、资产公司、信托公司等金融机构，强化和巩固了分业监管金融体制。同年12月，《中国人民银行法》和《商业银行法》的修改以及《银行业监督管理法》的出台，使我国在金融监管立法方面有了新的突破，专门立法的形式体现了立法技术的进步与成熟。到今天，金融业分业经营的格局已经比较稳定，“一行三会”分业监管的格局已经比较成熟，但市场上出现的混业经营的实例和趋势也在给现有的格局不断带来挑战。在部分金融业务开展过程中，财政部、发改委、外汇管理局等有关机关及证券交易所、交易商协会等主体也承担着相应的审批、管理职责。

金融市场法规不断发展，市场体系不断健全。直接融资在社会融资规模比例明显提高，在沪深主板之外，中小板、创业板、新三板先后创立并不断发展。股票发行制度由审批制转变为核准制，并进入注册制改革窗口，新股发行定价制度不断完善。股指期货、融资融券等金融产品创新层出不穷。公司债、企业债等不断发展、规模日益增长。民间借贷持续活跃，互联网金融兴起，各类交易所、p2p平台等不断涌现，相关立法虽有发展但仍显滞后，出现一定数量的不规范交易和风险暴露。

在法律法规、部门规章之外，各类监管政策在较大程度上影响金融市场发展。行业准入、业务许可实质上仍实行较为严格的审批制，金融牌照仍属稀缺资源。交易模式和产品创新也在一定程度上受监管政策影响。

 

三、相关立法陆续出台，特殊法律地位基本确立，但立法仍然滞后于实践，金融资产管理公司专门立法有待加强

2000年11月10日，《金融资产管理公司条例》公布并施行。条例为资产公司的设立提供了直接的法律依据，为资产公司过去十几年的发展提供了基本的法律规范。条例产生于国有银行及国有企业改革的时代背景，着眼于处理国有银行不良贷款、促进国有银行和国有企业的改革和发展，并将资产公司定位于收购、管理和处置国有银行不良贷款的政策性机构。经过十几年的发展，条例制定时赋予资产公司的使命已经完成，资产公司已实际上成长为自主经营、自负盈亏的市场化主体，所从事的业务也已超出不良资产处置的范畴进而涵盖了投资融资、资产管理等诸多领域，并控股和参股了银行、保险、证券、信托、租赁等各类金融机构，取得了市场瞩目的经营业绩。经济结构调整、金融市场发展也需要资产公司发挥新的功能。总体上看，条例已不能适应资产公司改革发展的需要，迫切需要予以修订或予重新制定，甚或予以制定专门法律。

资产公司相关管理制度有所发展，但仍有待进一步完善。财政部、银监会印发的《金融企业不良资产批量转让管理办法》明确了资产公司继续作为金融不良资产市场一级批发商的地位，《金融资产管理公司开展非金融机构不良资产业务管理办法》赋予了资产公司开展非金融机构不良资产业务的资质，财政部及一行三会共同制定的《金融资产管理公司开展非金融机构不良资产业务管理办法》则实际上认可了资产公司金控集团的地位，并确立了资产公司的监管框架。以上三个管理办法对于资产公司业务范围的保持和拓展、运营和监管进行了明确约定，对于资产公司的发展已经并将继续发挥重要作用。除此以外，财政部、银监会等部门也通过制定相关管理办法、下发专门文件或对各家资产公司分别下发批复文件等方式，对资产公司业务范围进行调整，并对有关业务开展提出规范要求。这些管理办法、文件的相关内容，应在《金融资产管理公司条例》修订的过程中予以吸纳、整合，之后则需对有关管理办法、文件予以相应修订或清理，以免造成适用上的混乱。

不良资产处置管理制度较为严密，但适用边界不明，亟需予以明确。为规范资产公司资产处置行为，财政部先后制定了《金融资产管理公司资产处置管理办法》、《金融资产管理公司资产处置公告管理办法》等规章，对资产公司处置资产的评估、审批、公告、方式、程序等各个方面进行了严格的规定。这些规定对于规范不良资产特别是政策性不良资产处置程序、保障资产公司完成支持国有企业改革等历史使命起到了重要作用。但时至今日，存量不良资产特别是政策性不良资产已基本处置完毕，资产公司开始以市场化方式大量收购、处置新增不良资产，继续以处置管理办法、公告管理办法等严格要求资产公司处置商业化收购的不良资产的行为，实则不利于提高处置效率、降低处置成本，也不符合资产公司自主决策、自主经营的要求。实际上，2015年颁布的《金融资产管理公司开展非金融机构不良资产业务管理办法》，对资产公司处置非金不良资产已经不再设定评估、公告等方面的要求，对于资产处置方式也仅作原则性规定，并允许实施特定情形下的协议转让方式。而对于新收购金融不良资产的处置程序，尚未有明确规定豁免适用处置管理办法、公告管理办法等相关规定。

就资产公司资产处置，最高人民法院发布了一系列司法解释，进一步构建、完善了不良资产处置业务的法律环境。2001年以来，最高人民法院制定了包括《关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》（俗称“十二条”司法解释）在内的一系列司法解释，明确了资产处置涉诉案件相关问题处理意见，解决了资产公司办事处的诉讼地位问题、债权转让后诉讼主体变更问题、资产公司申请财产保全免于提供担保问题、公告作为债权转让通知方式的有效性问题、抵押权未变更登记情况下的有效性问题等一系列重要问题，在一定程度上确立了资产公司在不良资产处置领域的特殊法律地位，对于资产公司资产处置、业务发展起到了保障作用。

但与此同时，部分司法解释、司法政策的理解、应用存在一定的误区，同时也存在一些不利于维护不良资产交易秩序的司法解释和司法政策。如最高人民法院2009年印发的《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》，限制了资产公司对于银行的诉权，并在合同法规定的无效制度外增加规定了不良资产转让行为无效的若干情形。纪要本应严格限于国有银行转让至资产公司的政策性不良债权及2004年至2005年资产公司收购的商业性不良债权，但在实践中部分法院存在扩大化适用的倾向，这一倾向也将导致资产公司处置新收购债权时面临更多约束。此外，一些地方法院的司法政策对于不良资产买受人的权利保护不利，如对于诉讼、执行主体变更不予支持，对买受人收取利息权利不予保护，甚至将买受人受偿范围限定于其向资产公司支付的购买价款范围之内。这些限制，并无相应的法律法规作为依据，也不符合市场经济交易主体地位平等的要求，却切切实实地影响到不良资产处置行为的稳定性和不良资产交易市场的活跃度，理应予以清理。

 

四、推动专门立法，加强传统优势，主动适应转型，资产管理公司法律环境建设任重道远

资产公司要长期持续发展，首先要在法律上根本解决存续依据及功能定位问题。当务之急，要尽快修订完善《金融资产管理公司条例》甚或制定专门的《金融资产管理公司法》。目前，条例的修订并未纳入国务院立法工作计划，相关立法也未能纳入全国人大常委会立法规划，但财政部已于2015年制定了新的条例草稿并开始征求意见。资产公司要加强对条例立法工作的关注，呼吁、配合、推动相关立法尽快提上日程、尽快颁布实施。对于资产公司法律性质、业务范围、治理框架等基本问题，要加强研究思考、主动建言献策，积极提出符合国家、社会和市场要求、符合资产公司发展需要的意见建议。结合市场经济优胜劣汰和周期发展规律、当前我国经济结构转型升级需要及金融体系布局安排，资产公司应当成为我国社会主义市场经济中长期存在的、区别于其他金融机构的、具有独特功能定位的市场化金融机构。在功能定位上，资产公司为防范和化解金融风险这一使命而产生，应当继续为这一使命发挥作用；在经济转型发展的过程中，还可以发挥盘活存量资产、优化资源配置的功能。在法律性质上，结合资产公司业务范围及监管体系，应将其定位为银行业非存款类金融机构。在组织形式上，结合资产公司改制安排，应确定其组织形式为有限责任公司或股份有限公司，按照公司法的要求建立相应的治理框架。在业务范围上，在保留《条例》第十条规定的各项业务的同时，应将有关监管机构已批准资产公司开展的业务类型纳入其业务范围，并增加资产公司实际上已在大量开展的资产管理等业务。

不良资产业务是资产公司的传统主业，今后也将继续作为资产公司的核心业务之一存续发展。相应地，不良资产业务相关法律环境需要进一步建设和维护。一方面，相关立法及司法解释中关于保障资产公司特殊法律地位、促进不良资产处置的规定应予保留和完善。在不良资产业务领域内，赋予资产公司特殊法律地位，是保障资产公司功能发挥的必要前提，也是成熟市场经济国家的通行做法。近期，条例征求意见稿中进一步明确了资产公司在不良资产收购、管理、经营和处置领域的特殊法律地位，并规定在非常时期，国家可赋予资产公司特别调查权、特别托管权、取消抵押品赎回权。以该意见为基础，资产公司的特殊法律地位有望得到国家立法正式认可。在条例统率性、基础性的规定之下，为保障资产公司的特殊法律地位落到实处，在司法解释层面，以“十二条”为核心的最高人民法院系列司法解释，作为资产公司不良资产处置领域的具体法律支撑，也应继续发挥保障和促进作用。另一方面，相关立法及司法解释、司法政策中对于不良资产业务所附加的一些政策性限制，应予涤除和清理。对于资产公司在改制后收购、处置不良资产的，应豁免适用处置办法、公告办法等管制性、束缚性的规定，允许资产公司根据市场化原则，按照资产公司内部治理程序进行决策并组织实施，以契合市场化改革的方向。对于相关司法解释、司法政策特别是地方司法政策中缺乏法律依据甚至违反法律规定、法治精神的相关内容，如限制资产公司处置权利、限制不良资产买受人诉讼权利等方面的不当限制，也应予以清理。

在新的业务领域，因应业务变化和改制转型，资产公司自身要适应从政策性主体到市场化主体的变化，作为普通主体积极融入市场，主动接受一般法律规则的约束和保护，融入各类市场主体共同构建的市场运行规则当中。以往国家基于政策性业务而给予资产公司的特殊地位、特殊保护、特殊优惠等，并不适用于新的市场化业务领域。资产公司要适应、利用这种差异和变化，以开放的、平等的姿态参与市场竞争。对于资产公司在市场上已广泛开展的各类投融资、资产管理等业务，其业务结构、法律关系及适用的法律规定、面临的法律环境与其他主体开展的此类业务较为相似，甚至在实际上并无二致。对于该类业务，要积极学习研究其涉及的法律框架，借鉴市场上相关交易中相对成熟的法律安排，防范、应对类似业务中已经暴露出来的法律风险、法律障碍。对于晚近进入的保险、银行、证券、信托、金融租赁等集团经营领域，也要加强相关专业领域的法律研究。对于传统不良资产业务相关诉讼之外的诉讼案件，要摆脱地位特殊、规则特殊的传统诉讼法律思维，认真审视两类案件在程序与实体方面的差异，以更加开放的、务实的态度解决新面临的立案、保全、法律适用、执行等各方面的困难和障碍。

资产公司面临的法律环境不是一成不变的，而是不断发展变化的。不仅包括各类市场主体的一般法律环境，还包括不良资产领域的特殊法律环境。既要适应宏观层面的大环境，又要面对各个区域、各个行业的具体和微观环境。资产公司只有紧贴市场、紧跟变化，做好宏观、中观和微观几个层次法律环境的研究、适应和建设，才能在纷繁复杂、不断变化的外部环境中生存发展、不断壮大。